观点| 房地产税开征不必“赶进度”
■ 税收制度的合法性与规范性非常关键，否则将对计划实施和税制改革产生负面影响
从十八届三中全会提出的“加快房地产税立法并适时推进改革”到房地产税法正式纳入十二届全国人大立法规划，每次与房地产相关的税制改革，在社会上都引起激烈的争论，各种观点大相径庭，甚至是针锋相对，有必要厘清。
两大出发点
从经济税收的内在关系和税种的基本功能出发，房地产税开征的意义主要体现在两个方面：
一是有利于建立税种科学、结构优化的税收体系。2014年我国税收收入中约70%来自增值税、营业税、消费税等间接税，直接税比重不仅偏低，而且几近全部来自于所得税，财产税部分尚属空白。这一税制结构不仅抬高了国内消费品价格，在经济下行时加重了企业负担，也不利于收入分配差距的调节，进而促进社会的公平正义。
2011年上海、重庆试点改革开始在个人住宅的保有环节征收房产税，但这次房产税试点改革的意义绝不在于每年征收多少税款，其真正意义在于第一次对居民个人财产征税，因而在本质上是财产税。此次房地产税改革的基本目标就是对居民个人住房在保有环节征税，逐步提高直接税比重，进而降低间接税比重。
二是有利于筹集地方收入。改革开放以来，生产要素的自由流动性不断加强，这不仅表现在资本、技术上，也体现在之前流动性较差的劳动要素上。随着户籍制度的不断放松和交通设施的便利化，居民在很大程度上实现了自由流动。2014年末流动人口2.53亿，占到全国总人口的18.5%。
理论上讲，为避免恶性竞争，高流动性生产要素的税收适于中央管理，再加之正在推行的“营改增”，地方政府固定收入不断减少。由于财产税便于地方因地制宜地进行征收管理，因而一般将其归于地方。因此，房地产税开征的主要目的就在于为地方筹集固定收入。尽管在改革前期，房地产税收入可能较少，但改革的目标必须明确。
三大关键问题
此次房地产税改革应定位于地方提供公共服务的价格，而非调节贫富差距，改革应更多地从宽税基、简税制、易征管和地方财政建设的角度出发。
首先，从营业用房和非营业用房划分来看，在理论上，房地产税的税基是房屋的市场评估价值，因此并不需要特别区分营业用房和非营业用房，租金高的房屋自然市场评估价值也高。
个人房产大体上可以分为住宅、商铺和厂房三大类。根据现行房产税，居民住宅自住或空置，暂免征收房产税，居民住宅、商铺和厂房用于出租或生产经营，需缴纳房产税。如果以此为改革起点，房地产税过渡阶段仍可区分营业用房和非营业用房，但随着房地产税改革的逐步完善，这一区分将逐渐取消。
其次，从免税面积看，由于在“受益论”下，房地产税定位为对地方政府提供公共服务成本的补偿，其主要功能在于筹集财政收入。因此，房地产税制设计的特点在于宽税基、低税率、易征管。
在税基上，除实行个别特殊优惠外，一切土地、房产及其他不动产均应纳入征税范围，实行广泛的宽税基。理论上，免税标准有三个：人均面积、套数和房产总价值。对比优劣，人均面积这一标准相对公平。因而，在过渡时期，营业用房不设免税面积，对于非营业用房可参考城镇人均居住面积设置人均免税面积；过渡期结束后，则取消免税面积这一规定。
第三，从税率看，房地产税一般实行较低的比例税率。根据地方政府实际支出，实行“以支定收”，在不同地区间税率可能会存在差异，因而房地产税并不适合采用统一税率。结合我国的税收管理体制，比较理想的做法是采用类似于契税的幅度税率。全国规定一个税率区间，各个地方在这个区间范围内根据当地的具体情况自主确定具体税率。
加快开征两步走
沿着“受益论”这一改革思路，立法先行，适时加快开征房地产税。当务之急是以加快房地产税法立法为契机，统一各方认识，为房地产税的开征创造前提条件。
在适时加快开征房地产税方面，具体改革大致可分两步走：“房产税+土地出让金”和“房地产税”。
第一步，仍然保留土地出让金，在房屋保有环节开征房产税，从而形成一个较为完善的房地产税体系，即土地交纳土地出让金，商业用房缴纳现行房产税，普通住宅交纳房产保有税。沿着这一思路，以不动产确权为基础，按存量房低税率、增量房正常税率分两步在全国开征。在这种“房产税+房产保有税+土地出让金”模式下，房产和土地分别征税（税），优点在于避免土地国有不宜征税的尴尬，同时由于不涉及土地制度改革，因此改革难度相对较小；但缺点在于并未触及日益严峻的“土地财政”问题，仍不能从根本上解决地方财力的稳定性和可持续。
第二步，彻底取消土地出让金，规范房产流通环节税费，在保有环节对土地和房产一并开征房地产税。沿着这一思路：
首先，合并或取消城市维护建设税、教育费附加、地方教育费附加等附加税，改为统一征收房地产税；
其次，合并或取消土地增值税，清理房地产建设环节的各项收费，改为统一征收房地产税；
最后，以土地制度改革为基础，在房屋保有环节统一征收房地产税。
在具体税制设计上，随着“乡财县管”和“省直管县”的推进，房地产税应作为市县一级的主体税种。在课税对象上，对土地和房屋合并课税，最大限度的减少税制复杂、税种重复设置的问题，降低税收征管成本；实行宽税基，即除对公共、宗教、慈善等机构的房地产实行免税外，其余房地产均纳入征税范围；在计税依据上，以房地产的市场价值为基础，具体计算方法可依据房地产用途的不同，分别采用市场比较法、收入分析法、成本核算法；从税率水平上看，宜采用低税率，具体方法可以采用“以支定收”来确定税率，同时制定严格的监管、预算制度使税款的使用透明化。
四大配套缺一不可
在加快房地产税改革的同时，还应重视和同步推进以下配套措施：
一是加快房地产税立法。上海和重庆两市房产税试点改革从计划到实施，一直争议颇多。争议的焦点之一就是房产税试点开征的法律规范性和权威性不足。两市试点房产税的实施都是由当地人民政府通过颁布暂行办法的形式进行的，而其依据也仅仅是国务院常务会议“同意在部分城市进行对个人住房征收房产税改革试点，具体征收办法由试点省(自治区、直辖市)人民政府从实际出发制定”的规定，缺乏可靠和足够的法律依据支撑。我国1986年颁布的《中华人民共和国房产税暂行条例》中曾规定对个人所有的非营业用房产免征房产税，同时现行的《房产税暂行条例》与两市的房产税试点改革办法也有相互冲突的地方。
征收房地产税是唤醒纳税人纳税意识、普及纳税知识的重要契机，也是我国税制改革的关键，如果税收制度的合法性与规范性存在问题，将对房地产税的计划实施和税制改革产生负面影响。因而，如果要推行房地产税就应当有严密的法律程序、坚实的法律基础，提高房地产税的立法层级与法律依据支撑。
二是加快建设全国个人住房信息系统。个人住房信息是房地产税征管的基础。完善的个人住房信息系统至少应包括房地的权属状况、房地产的物理属性、使用状况等。此外，为提高个人住房信息系统的及时性还应定期对初始登记数据进行定时更新，以与财产实际变动情况保持动态一致性；随着个人住房信息系统的日趋完善，可为每个房地产赋予唯一的纳税识别号，形成完善的房地产识别系统，并保持其与价值评估系统、欠税管理系统的连接以及与房地产交易信息系统的同步更新。
三是房地产税评估机构的设置与评估制度的完善。对应税房地产价值的评估是房地产税征管的关键和难点。
借鉴国际经验，在政府主导下，通过招投标方式，利用社会评估资源，组建非营利性的评估机构；或者由税务机构委托政府其他部门所属的评估机构实施房地产价值的评估；
税务部门应充分认识价值评估过程的专业性与复杂性，逐步建立和完善与房产价值评估相关的一整套制度，包括评估的程序、标准、方法、评估周期以及纳税争议解决机制，并及时向纳税人公布；
建立房地产价值评估样本数据库，大量采集房地产交易与租赁的动态数据，以尽可能多的样本来保证评估结果的客观性与准确性；
采用批量评估与个案评估相结合的方式，对同质性高的房地产（如同社区内的房地产）可采取按系数修正的批量评估方法，以节省征税成本；
对同质性较差或产生纳税争议的房产采用个案评估方法，在与纳税人充分互动的基础上做出评估结果，以保证评估的公正性。
四是通过法规增强政府各个部门之间的协调。在房地产税制改革中，各个政府部门的信息共享以及部门之间的协调非常重要，尤其是土地和房屋管理部门与税务机构之间的信息共享至关重要。可借鉴香港特别行政区政府的做法，在政府各个部门的职责规定中明确规定各个部门之间信息共享的职责，对于违反职责规定的部门予以严厉的行政处罚。LW
作者为山东大学经济学院副教授；刊于《瞭望》2015年第52期
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